上海是一个人口多、土地资源相对缺乏、生态环境容量有限的超大型城市。随着城市功能不断提升，上海发展空间总量日益趋紧、空间结构不合理、土地利用绩效低下等深层次矛盾日益凸显，已成为制约上海未来发展的突出问题。上海应以推进产业高质量发展为核心，大力提高投入产出效率，增强城市经济密度，创新规划土地管控方式，加强长三角一体化合作，为破解发展空间瓶颈提供有力支撑。
1.规划建设用地总量受到严控，发展空间增量严重不足。从总量上看，目前上海城市空间扩张趋于极限。截至2017年底，上海建设用地总规模为3169平方公里（较2015年净增98平方公里），约占全市陆域土地总面积46.8%，远远超过国际上城市建设用地占1/3的一般标准。根据《上海市城市总体规划（2017—2035年）》，未来至2035年，上海建设用地总量将控制在3200平方公里内，仅有31平方公里的可新增建设用地。从增量上看，上海每年新增用地总量将逐渐减少，可供拓展的城市空间增量严重不足。“十二五”以来，上海新增建设用地规模逐年递减，从原来的每年50平方公里以上降至目前的每年20平方公里以下。未来上海新增建设用地增量十分有限，受区级项目用地出让与减量化指标挂钩的政策要求，个别年份可能甚至会出现负增长。
2.空间利用方式较为粗放，城市密度总体偏低。一是建设用地指标偏高。上海建设用地占陆域面积46.8%，远高于伦敦、巴黎、东京等国际大都市平均30%左右的水平。上海人均建设用地近130平方米，远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平，也高于我国香港（37）、东京（84）、纽约（105）这样的国际大都市。显然，上海对建设用地粗放利用的特征十分明显。二是城市密度整体偏低。从总体容积率来看，上海现状密度约为0.87，低于东京（0.99）和纽约（1.23）的水平。从开发区的容积率来看，目前全市104地块综合容积率仅为0.6～0.8，远低于东京工业用地容积率1.2。虽然2003年《上海市城市规划管理技术规定》规定工业建筑的容积率为 1.0～3.0之间，但在以规模扩张为主的前期粗放发展阶段，大量工业用地在低容积率标准下被快速推向市场。
1.地均产出水平不高。上海经济产出总体规模较高，目前已成为全国首个GDP突破3万亿的城市，但与国际发达城市相比，上海地均产出水平差距仍然不小。2018年全市地均产值为7100万美元/平方公里，只相当于纽约、东京、新加坡、伦敦等城市的1/5～1/4。与国内其它城市相比，上海建设用地地均产出水平也不高，2017年为9.51亿元/平方公里，低于深圳（24.4）和广州（12.03），略高于北京（7.53）和苏州（6.93）。
2.产出效益空间分化。中心和外围建设用地存在显著的结构性差异，建设用地粗放利用主要表现在非中心城区，以及郊区的工业和仓储用地上。重点地区高品质商办用地效率较高，但外围地区商办用地效率偏低，商务楼宇空置现象较多。地上空间利用总量高，但地下空间利用率较低，目前全市地下空间开发规模达到8186万平方米，但现有的地下空间开发主要集中在0～15米的浅层，且70%左右为交通设施，商业、公共服务、市政、仓储等设施占比较小，与东京、香港、巴黎等国际大都市存在明显差距。
3.开发区地均产出绩效低。2017年，上海开发区工业用地地均产出率为69.79亿元/平方公里，与国际发达城市相比，上海单位平方米的工业产值只有东京和纽约的一半，与国际先进工业园区的距离还很大。与国内城市相比，上海工业用地平均产出甚至不及深圳和苏州工业园区。大量空间资源被较低层次产业所占据，特别是镇级园区发展滞后，规模以下工业企业用地占比超过60%，仅贡献了5%的工业总产值。各开发区之间的经济密度极不平衡，国家级、市级开发区产出绩效较高，但乡镇开发区产出绩效偏低，全市73.3%的开发区产出绩效低于平均数，最高的安亭汽车产业基地（879亿元/平方公里）是最低工业园区（2.48亿元/平方公里）的354倍。
1.土地权属复杂导致协调难。上海已出台一系列政策来指导低效工业用地的退出，然而效果却不明显，主要原因是用地权属复杂，涉及利益主体多，政府利益、企业利益和公众利益之间的博弈和制约多，转型阻力和更新难度较大。不同的用地权属，政策引导方向应当分类区别，但目前转型政策制定时，用地权属过于混乱模糊，且早期土地出让合同不尽完善，造成了现在难以操作，工业用地“不好管、收不回”的局面。
2.空间二次开发中难以平衡投入产出。园区开发主体普遍反映土地二次开发总体时间长、成本高，土地收支难以平衡。一方面，对于园区土地，产业园区开发主体在回购土地时完成土地交易手续的进度周期较长，期间收益减少，同时还产生各种费用；另一方面，土地被收储后再出让要走“招拍挂”程序，原土地权利人对土地有增值预期，土地往往被溢价出让，开发主体通过此途径获得土地的开发成本过高，同时政府还需要投入动拆迁、基础设施改造、环境整治等高额成本，财务收支难以平衡。特别是C65研发总部类项目的开发成本更高，成本倒挂现象严重。
3.部分开发主体缺乏自我转型能力。园区层面，大量镇级园区在推动二次开发过程中，在大规模淘汰劣势企业的同时却难以引来新企业，影响镇级经济收益和社会稳定。特别在目前产业招商项目引入标准越来越严格的情况下，镇级园区缺乏与大企业对接的平台和机制。企业层面，一些企业对主动转型存在抵触情绪，少量企业更是将二次开发视作发家致富的捷径，在土地收储成本等方面与政府讨价还价，还有些企业有转型意愿，但自身在资金、研发、运营等方面实力不足。
制约上海未来发展空间的根源在于，对城市发展空间的认识还停留在浅层次的认识，政府管理理念尚未完成从以禁止性为主的静态管控型思维向以弹性动态管控、鼓励协同合作的服务型思维转变，致使配合城市发展空间的体制机制改革创新较为滞后。
一是建设用地“总量锁定”的刚性要求无法创新突破。以发展的眼光看，上海并不真正缺地，现有耕地面积约相当于全市土地面积的1/3，但由于耕地保护红线的限制，这一块增量空间无法被充足利用，无法创造更多的经济增长。《上海总规（2017—2035）》提出建设用地“总量锁定”的刚性要求，也是处于耕地保护的客观限制。但如何更为科学地看待耕地保护红线？特别是对于上海这样的超大城市而言，未来如果能够通过全国更大范围内的耕地占补平衡手段来突破自身发展空间的限制，那将大大释放未来自身发展的经济潜力和社会活力。
二是城市空间粗放发展惯性太大，体制机制改革创新举措不实。原有以刚性管控为主的发展空间管理体制机制，是形成于之前城市大规模扩张增长时期。而当下社会环境和市场环境快速变化，以刚性管控为主的管理模式已经不适用于当前城市发展需要，但由于牵涉主管部门较多、管控流程复杂，导致粗放发展的惯性太大，难以在短时间内调整适应于当下内生创新发展的新时代城市空间管理模式需求。简政放权力度不够，土地转性、容积率调整流程过于复杂，难以调动工业园区市场主体主动转型的积极性。同时，由于政府管理体制条块分割，多部门协同管理的机制尚未形成，进一步限制了城市空间多主体共同开发、功能融合创新发展等方面的实践。
三是受行政壁垒限制，上海与长三角腹地城市联动不足。上海发展空间总量锁定、增量递减，意味着严守上海市域内部的发展红线将成为上海未来城市发展最大的局限。长三角一体化发展上升为国家战略后，沪浙苏三省交界处的长三角一体化发展示范区呼之欲出，将重点探索打破行政壁垒限制的体制机制，成为把上海大都市圈的框架打开、把上海未来发展空间做大做实的重大机遇。对于上海来说，破除争抢资源、零和博弈的陈旧思想，树立同频共振、一体化发展的新理念，大大强化与长三角腹地城市的一体化发展联动，也终将产生1 1>2的正和效应，为上海打开发展空间、增强发展功能做出有益贡献。
上海市委十一届四次全会通过的《中共上海市委关于面向全球面向未来提升上海城市能级和核心竞争力的意见》提出，要着力提高经济密度，提高投入产出效率，持续推动经济规模和效益提升。下一步，上海应借鉴国际上先进城市经验，紧紧围绕产业高质量发展，在提高经济密度上下功夫，大胆创新规划土地管控方式，推进土地资源高质量利用，加快工业园区转型升级，力争取得突破性进展。
1.加强产业战略引导。致力于把握科技革命与产业变革新趋势，与国家战略需求相结合，着力构建以现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的新型产业体系。从城市空间层面看，上海应以产业地图为抓手，精准推动高端产业集聚，推动各区有序发展、错位竞争，实现区域优势更优、特色更特、强项更强，打造高经济密度区域。依托张江、紫竹、漕河泾、市北、杨浦、嘉定、临港、松江G60科创走廊等高新技术产业园区、大学城和重要产业基地，建设产业创新功能集聚区和科创城区。
2.制定并实施产业高质量发展指标体系。一是加强产业层面高质量发展引导。更新上海产业用地指南，提供重点行业产业项目的开发和产出强度标准，作为核定项目用地规模、实施项目准入或退出评估的工作指引。对标国际高标准，从产出效率、科技创新、品质品牌等维度出发，分类制定各产业领域高质量发展指引，建立指标体系动态调整机制，引导资源要素聚焦关键环节，促进全产业链整体跃升，全面提高投入产出效率。二是建立产业园区高质量发展评价机制。开展园区开发主体综合评价，围绕产业集聚发展、创新创业、资源利用、投资环境等维度，设定软硬件基础、政策环境、招商引资能力、第三方支持力度、产业集中度、人力资本投入产出水平等具体指标，建立指标体系并定期开展评价，评价结果与园区主体认定等工作相挂钩。
3.实施差别化政策引导。一是建立资源要素差别化配置机制。上海市级部门在产业准入、技术改造、土地供应、财税、电价、环保、金融服务等方面深化差别化政策指导，扶优汰劣，引导产业转型升级。各区结合招商引资统筹机制，在新增土地供应、土地全生命周期管理、企业技术改造、存量土地二次开发等工作中，对资源利用高效的区域和企业予以重点支持。二是打造产业创新生态培育的试验区。在规划土地、产融对接、产业生态圈打造等方面，创新政策和制度供给，大胆先行先试和突破，推动区域产业形态从传统“三高”（高能耗、高污染、高危险）向现代“三高”（创新浓度高、人才集聚度高、经济密度高）转变，促进区域产业实现“脱胎换骨”的跨越。支持各区域围绕细分产业精耕细作，破解制约新兴产业项目落地的瓶颈，努力打造成为新兴产业政策突破、产业生态圈完善的“产业新区”。
1.拓展单位土地的经济承载容量，提高单位土地产出水平。一是优化产业用地利用方式，强化产业绩效导向，实行产业用地全要素、标准化出让。在地价底线管理原则下，明确高质量产业用地的绩效标准，建立产业绩效和资源利用效率评价制度，实行产业用地地价与产业绩效挂钩，由区政府根据产业项目的绩效、能级等情况，综合研究确定产业用地出让价格，差别化配置公共资源要素，试点产业用地先租后让。二是建立实施紧凑型高效型用地标准。按照紧凑高效、符合卓越全球城市用地特点的目标，优化调整各类设施用地标准，构建覆盖城乡区域、各行业建设项目的节约集约用地标准体系。强化用地标准的实施，发挥用地标准在规划编制、用地许可和土地利用绩效评价等管理中的指导作用，进一步加强用地规模约束，引导设施综合设置、土地混合利用、社区开放共享。三是完善经营性用地市场配置方式。保持房地产市场长期健康平稳发展，确保住房用地供应。优化住房用地供应结构，加大租赁住房土地供应，增加商品住房用地的中小套型住房供应比例，优化商品住房用地供应方式。优化商办用地供应结构，鼓励开发企业持有商业、办公物业持续运营，提高商业、办公用地供应的有效性和精准度。
2.分类确定土地利用规划参数。一是坚持质量绩效导向，分层分区管控开发强度。坚持总量控制、结构优化原则，按照总体规划—单元规划—详细规划的空间规划体系明确开发强度分区，形成主城区、新城、新市镇开发强度的合理梯度。主城区坚持“双增双减”，着力提升能级和品质，增加公共空间和公共绿地；新城体现综合性节点城市功能，核心区域集聚高效发展，提升城市活力和服务水平；新市镇统筹镇区、集镇和周边乡村地区，保留乡村风貌，打造宜居环境。二是分类确定工业用地、研发用地等土地利用规划参数，强化开发强度分类差异化引导。对产业用地，按产业需求核定开发强度，同时加强事中的产业建筑方案审核及事后的全生命周期监管。重点地区给予开发强度支持政策。对城市主中心、副中心、地区中心等公共活动中心区域和市政府明确的重点区域，根据功能需求，经交通影响评估和城市设计研究，可增加开发规模。
3.提高建设用地开发强度。一是优化城乡建设用地结构。聚焦布局优化，引导各类建设用地占比形成合理结构。推进城市开发边界内存量工业用地“二次开发”和开发边界外低效工业用地减量，到2035年规划工业仓储用地占比应控制在10%～15%，产业基地内用于先进制造业的工业用地不低于150平方公里，保障必要的产业发展空间。二是加快批而未供建设用地处置。按照“增存挂钩”的原则，将批而未供和闲置土地数量作为下达新增建设用地指标的重要测算因素。逐宗分析未供地原因，明确相应处置路径，加快推动批而未供处置，保持合理供地率。细化建设用地批文撤销和失效的操作规范，明确相应用地指标和税费盘活使用政策，盘活批而未供土地的用地指标。
1.盘活存量土地。一是多种方式盘活存量产业用地。采取土地收储、区域整体转型、零星用地转型等多种方式，挖掘存量用地潜力。鼓励各区制定存量工业用地收储计划，为引进优质项目腾出空间，统筹用于更高质量的产业项目。倡导区域整体转型，由原土地权利人或原土地权利人为主导的联合开发体，通过存量补地价方式，实施区域整体转型开发，加快推进南大、桃浦、吴淞、吴泾、高桥等重点区域整体转型。对零星工业用地，在满足产业类型、投入产出、节能环保等准入标准的前提下，通过机制创新调动原权利人和各开发主体的积极性，引导项目转型升级。二是强化低效用地退出。市、区产业部门建立资源利用效率评价制度，明确低效产业用地认定标准，市、区政府开展低效产业用地综合治理和退出专项行动。对低效产业用地，在技术改造、财税、电价、环保、金融服务等方面实施差别化政策。对低效产业用地涉及的违法违规行为，由相关主管部门开展联合执法。加强不动产登记、工商登记等环节管控，禁止低效产业用地以各种形式违规违约转让。对已签订土地全生命周期管理出让合同的低效产业用地，按照合同约定，追究违约责任。
2.鼓励土地资源综合利用。一是鼓励土地资源混合利用。鼓励工业、仓储、研发、办公、商业等功能用途互利的用地混合布置、空间设施共享，强化公共服务设施和市政基础设施的功能混合。完善混合用地实施机制，探索不同行业公共服务设施和市政基础设施的建设投资机制，建立有利于复合兼容的相关行业标准，实行公益性和经营性设施混合的土地供应制度。例如，临港要做好土地综合利用这篇文章，在控制住宅容积率、商务写字楼总量的同时，发挥临港地区“双特政策”的优势，探索混合空间的建设，提高土地的综合利用效率。二是促进地下空间资源合理利用。按照“统筹规划、综合利用、安全环保、公益优先、地下与地上相协调”的原则，促进地下空间资源合理开发，助力提升城市经济密度。完善地下空间基础数据库，加强地质安全监测，近中期重点开发浅层和中层地下空间。大幅提高主城区、新城新建轨道交通、市政设施地下化比例，逐步推进现状市政基础设施的地下化改造。依托轨道交通，由主城区向新城扩展利用地下空间。加强地下空间横向连通，加大综合管廊建设力度。
（四）以长三角一体化破解上海发展空间瓶颈
1.以一体化示范区为突破，创新省际空间资源统筹机制。一是探索建立空间规划合作机制。建议在示范区内建立规划协调机制，成立专门的规划编制机构，开展规划研究，统一编制示范区规划。有效衔接示范区内各个行政主体，实行规划编制一体化，确保规划一致性、同步性、无缝对接。二是探索建立空间资源统筹管理机制。建议上海与江苏、浙江两省，在示范区内探索统筹配置国土空间资源的体制机制，包括年度新增建设用地计划指标等各项国土资源指标实行国家单列；统一区域内用地指标等各项国土资源指标分配，建立区内各类土地要素的流动机制；统一区域内用地等各项国土资源的使用标准。三是探索建立空间发展共投共享机制。以示范区内3个区为依托，探索创新经验并逐步向长三角地区推广，主要包括：探索示范区内3个区（县）产生的增量税收分享机制；探索建立长三角一体化示范区范围内重大政府投资项目分担机制；探索示范区内对企业和个人的财政奖励补助补贴等政策逐步统一；加强示范区内的税收分享机制的对接与研究等。
2.以异地合作园区为基石，强化发展空间的利益分享。一是省级层面建立异地合作园区战略合作框架。建立上海异地合作园区开发建设的领导层推进机制，在省际层面签署具有法律意义的全面战略合作框架协议，明确相关合作机制，确定合作模式、协调机制、开发范围、规划设计、重点措施、财税分享、经济统计、责任主体、建设时序等事项。二是完善面向异地合作园区和入驻企业的政策体系。出台鼓励本市园区和企业主导到异地合作园区发展的有关政策，建立政策性利益机制安排。异地合作园区内企业总部在上海、加工制造生产环节在园区内的企业视同上海本地企业，享受上海所有财政专项资金扶持、产业服务等相关政策。对于到异地合作园区发展的园区和企业给予一定的融资支持，上海有关部门应帮助全区内企业及时了解国家以及苏浙皖三省各类融资政策动向。三是支持异地合作园区基础设施和产业服务平台建设。进一步加大基础设施建设推进力度，完善园区配套功能，形成集聚示范效应。建立产业服务平台，改善投资软环境，建立统一的信息管理平台、技术咨询平台、信贷融资平台、业务交流平台等。健全完善公共服务平台，进一步完善公共服务功能，打造集招商引资介绍、项目合作、企业注册、投资后服务等环节于一体的全方位服务凭条，简化企业投资程序。
3.以沪属飞地为拓展，积极探索新时代“飞地经济”。一是系统规划现有飞地功能与用途。研究梳理上海现有飞地的详细发展情况，摸清各个飞地基本底数，系统开展上海7块飞地的发展战略规划，明确功能定位和未来发展方向。对接江苏、安徽两省，就现有上海飞地的共同开发利用形成共识，加强上海和飞地所在地双方的资源导入。根据各飞地的功能定位，积极引导和支持上海企业参与开发建设。二是谋划建设若干新型共治地区。借鉴深汕特别合作区模式，探索管辖权和治理权分离的新型共治关系（新型飞地模式），即在不改变所在地行政管辖关系的基础上，所在地在一定时期内将开发和治理权让渡给上海全权履行。在新型共治地区内，上海市主导经济管理、城市建设和社会管理事务，数据统计、财政、土地出让、行政管理等全部与上海接轨，实现责权利统一。在具体路径上，可以在现有的某一异地合作园区基础上，再由开发区托管属地行政区，从而实现上海方面对市外地区的行政管理。
作者：任新建，管理学博士，上海城市创新经济研究中心主任。
来源：《科学发展》杂志2019年第5期
